广东债发行管理机制及实践创新

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◇作者：广东省财政厅

◇本文原载《债券》2024年11月刊

摘要

近年来，广东省财政厅在省委、省政府的正确领导和财政部指导支持下，持续优化广东省政府债券发行管理机制，探索地方政府债券市场化发行创新，拓展境外发行渠道，积极打造“广东债”品牌，推动地方政府债券发行管理工作科学化、规范化、市场化发展。本文介绍了广东省政府债券发行概况，并从发行管理机制优化及发行创新实践两方面进行了系统回顾及总结。

关键词

地方政府债券“广东债”品牌发行管理创新境外发行

广东省地方政府债券发行概况

近年来，广东省财政厅坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，按照省委、省政府和财政部工作要求，推动地方政府债券（以下简称“地方债”）发行管理工作不断取得新成效，助力广东经济社会高质量发展。

自广东省2011年首批参与地方政府自行发债试点，2014年落地我国首只自发自还的地方债以来，广东省政府债券（以下简称“广东债”）发行规模稳步增长，发行期限逐步丰富，发行成本合理可控，品种日益多元。2024年1—10月，广东债发行规模为5834亿元。截至2024年10月末，广东债累计发行3.90万亿元，存续规模为3.16万亿元1，存续规模稳步提升（见图1），与广东省经济总量相匹配。

广东债发行管理机制优化

（一）多维度、多手段推动发行工作提质增效

广东省财政厅通过完善发行管理制度、加强市场机构沟通协调、分类合理安排发行节奏、规范信息披露等多种方式，推进发行工作提质增效。

1．完善发行管理制度

近年来，广东省财政厅制定了地方政府债券发行管理工作规程等系列制度文件，细化发行管理步骤，明确分工协作内容，完善涵盖需求申报、项目管理、额度分配、信用评级、承销团管理、发行组织、信息披露等协调统一的地方债发行管理机制。

2．加强市场机构沟通协调

广东省财政厅加强与承销团成员、发行机构的沟通，定期召开承销团会议，研究探讨地方债发行管理工作，准确把握发行要求、合理设置发行要素。

3．合理安排发行节奏

广东省财政厅按照“积极稳妥发行，注重资金效率”的原则合理安排发行节奏：对于新增债券，突出“早发行、早使用”，支持项目建设形成有效投资；对于再融资债券，匹配债券到期情况统筹组织发行，兼顾发行效率，控制利息成本。

4．规范信息披露

广东省财政厅及时规范做好地方政府债券预决算公开、债券发行公开等信息披露工作，有效提升债券信息透明度：发行前严格按要求披露债券项目基本信息和本地区经济运行、财政收支、债务等情况，以及专项债券“一案两书”等发行材料；存续期组织依规办理政府债券使用信息披露，及时披露债券项目调整相关信息。

（二）探索完善地方债承销团考评机制

2021年4月，广东省财政厅发布加强地方政府债券承销团管理相关制度，在全国率先明确建立地方债承销团量化考评机制。

1．细化量化考评指标体系

在压实承销团成员履行承销义务的基础上，广东省财政厅进一步细化广东债承销、交易和服务等方面的要求，设立涵盖地方债一级市场、二级市场、承销团管理工作等三大类指标的考评体系。特别将承销团成员创新事项作为加分项，引导机构充分发挥信用债等金融产品的发行管理经验，积极参与广东债创新试点工作。

2．创新引入二级市场指标

广东省财政厅兼顾银行类机构和券商类机构特点，充分考虑到券商类机构持有债券意愿实力相对不足，但推动二级市场交易能力较强的实际情况。引入广东债二级市场现券交易金额和笔数作为考评指标内容，鼓励承销团成员积极参与二级市场交易。此举推动盘活广东债存量，有效提升流动性，引导广东债定价更加市场化，进而合理降低发行成本，促进广东债一级、二级市场协同发展。

3．强化考评结果运用

广东省财政厅在每批次广东债发行后及季度（年）末，对承销团成员进行考评并公布结果，推动承销团成员结合考评结果及时优化调整承销、交易等工作，充分调动承销团成员积极性。同时，结合实际情况，每年合理确定指标具体构成及权重，不断推动承销团健康有序运转。

广东债发行实践创新

（一）助力大湾区互联互通，积极拓展地方债境外发行渠道

1．首次引入澳门金融机构分销境内地方债

2018年8月，广东省政府发行粤港澳大湾区专项债券341.9亿元。其中，50亿元由中银澳门、工银澳门、澳门国际银行等澳门金融机构通过境内结算代理行分销认购。这是境外机构首次参与境内地方债一级市场发行，有效扩大了地方债投资主体范围，实现了粤澳跨境金融合作创新、共同融入粤港澳大湾区建设新格局。

2．首次在澳门发行境外人民币地方债

2021年10月，广东省深入贯彻落实党中央、国务院关于加强粤澳金融合作，促进澳门经济适度多元可持续发展的重要精神，首次在澳门发行22亿元人民币地方债，成为境内首个在境外发行地方债的省份。这是首笔在澳门本地簿记发行、登记托管并上市交易的地方债，也是当年澳门债券市场单次发行规模最大的债券。

此次发行吸引了境内外多个机构投资者参与，凸显了国际投资者对于中国经济、广东发展和粤港澳大湾区建设的强大信心，有助于拓宽地方政府境外融资渠道，加快与国际市场接轨步伐，丰富澳门债券市场的发行主体和投资群体，促进澳门人民币市场发展，扩大离岸人民币债券市场规模，完善离岸人民币债券市场收益率曲线，维护人民币资产的国际定价权，是地方债市场对外开放迈出的关键一步。

3．首次发行横琴粤澳深度合作区专项债券

2024年，适逢澳门回归25周年及横琴粤澳深度合作区（以下简称“深合区”）成立3周年，广东省落实党中央关于深合区建设总体方案等重要决策部署，在澳门发行25亿元专项债券。其中，首次发行10亿元深合区专项债券，募集资金用于深合区基础设施建设，体现了广东省对推进澳门与横琴一体化融合发展的大力支持。

4．成为首个在香港、澳门均发行债券的境内地方政府

为紧密协同香港推进粤港澳大湾区建设，坚持“中央要求、湾区所向、港澳所需、广东所能”，在连续4年于澳门成功发行地方债后，2024年9月广东省政府首次在香港成功发行离岸人民币地方债，成为首个在香港、澳门两地均发行债券的境内地方政府。

此次发行有助于发挥香港作为国际金融中心和全球离岸人民币业务枢纽的独特优势，支持香港离岸人民币中心发展，助力香港巩固国际金融中心地位。同时，此举加强了粤港澳大湾区合作和规则制度衔接，带动内地更多优质发行人开拓招商引资渠道，吸引更多国际投资者积极参与粤港澳大湾区建设，推动广东经济社会高质量发展。

（二）厚植绿色发展理念，发行绿色主题专项债

1．发行全国首只水资源专项债

2018年8月，广东省政府成功发行全国首只水资源领域专项债券，发行金额10亿元，期限为10年。募集资金用于支持珠三角水资源配置工程建设，将实现从西江向珠三角东部地区供水，解决广州、深圳、东莞生活生产缺水问题，并为香港、顺德、番禺等地提供应急备用水源，为粤港澳大湾区发展提供战略支撑，是广东省探索具有中国特色“项目收益债”的积极实践。

2．发行“绿美广东”主题债

为深入落实“绿美广东”生态建设工作部署，广东省政府2023年4月发行“绿美广东”专项债券34.25亿元，募集资金用于涵盖污水处理、生活垃圾处理、城乡公共交通系统建设和运营等类别的20个项目。预计项目建成运营后，每年可产生减排二氧化碳约60万吨、节约标准煤约30万吨、处理固体废物约40万吨、处理污水规模约4亿吨等环境效益，构建绿美广东生态建设新格局。

3．在境外发行绿色主题债券

为落实国家生态文明战略，践行绿色发展理念，2023年8月广东省政府首次在澳门发行10亿元绿色债券，募集资金用于广州市污水防治项目。该只绿色债券采用中欧《可持续金融共同分类目录》分类标准和国际资本市场协会（ICMA）的绿色债券原则进行认证，其发行有助于探索提升国际可持续金融标准兼容性。

（三）探索其他各类发行创新，持续打造“广东债”品牌

1．开展地方债续发行

2017年11月，广东省根据财政部部署成功开展续发行试点工作，做大单只债券规模，有效改善了地方债市场流动性，提升兑付集中度。2019年，广东省首次在折价环境2开展地方债续发行，有效提升地方债定价的市场化水平，受到地方债投资者和承销团成员的广泛认可。

2．创新发行首只含权地方债

2019年2月，广东省政府成功发行首只含权地方债——“3+2年”3土储专项债券20亿元。通过在地方债条款中引入选择权的模式，灵活设置债券期限结构，解决债券项目对应地块出让时间不确定的问题。此举提高了偿还债券本金的自由度，实现债务余额的主动管理，避免期限错配和资金闲置，降低利息支出。

3．积极发展柜台债市场

2019年6月，广东省政府进一步拓宽发行渠道，首次发行地方政府柜台债，发行规模为22.5亿元，居当年各省（区市）柜台债发行规模首位，受到个人投资者踊跃认购。2020—2024年，广东省持续发行柜台债合计90.7亿元，年度发行量和个人投资者占比均保持全国首位，为广大个人投资者提供优质的投资品种，助力做好普惠金融大文章，丰富了地方债投资群体，提升了投资者对本地经济社会发展的参与度和获得感。

4．引领提升定价市场化水平

2021年6月，广东省率先探索地方债发行投标区间扩宽，并持续引领发行利率向市场均衡水平接近，有力推动地方债发行定价更加合理地反映地区差异和项目差异。2022年11月，首次在3年期和5年期地方债发行中应用“财政部-中国地方政府债券收益率曲线”作为发行定价基准，并在2023年扩展至各发行期限。通过进一步拓宽发行投标区间，促使发行结果合理反映市场供求关系，提升发行定价的市场化水平，增强地方债一、二级市场联动，完善地方债发行管理机制。

展望

未来，广东省财政厅将在省委、省政府的正确领导和财政部的指导下，提升地方债发行管理水平，积极稳妥推进发行创新，助力地方债市场高质量发展，在推进中国式现代化的广东实践中体现财政担当。

注：

1．广东省地方债数据均来自广东省财政厅及中国债券信息网。

2．续发行债券的价格因市场波动而低于100元面值的情况。

3．在5年期债券附加第三年末发行人全额赎回选择权。